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編者按
　　市場監(jiān)管總局日前下發(fā)《食品安全違法案件查辦通用指南》（以下簡稱《食品通用指南》）和《食品安全執(zhí)法辦案指南（一）》,，對食品安全案件辦理程序,、規(guī)范和技巧作出詳細規(guī)定，為基層執(zhí)法提供指導(dǎo),，對于推動實現(xiàn)全國市場監(jiān)管食品安全領(lǐng)域執(zhí)法標準,、程序、尺度“三個統(tǒng)一”具有重要意義,。本文作者結(jié)合工作實際,，針對基層執(zhí)法中存在的誤區(qū)和爭議，對《食品通用指南》予以解讀,，并就指南未涉及的細節(jié)問題予以適當補充和完善,，有利于基層執(zhí)法人員更好地理解和適用《食品通用指南》，進一步規(guī)范涉企執(zhí)法行為,，激發(fā)經(jīng)營主體活力,，更好地實現(xiàn)政治效果、法律效果,、社會效果的有機統(tǒng)一,。為便于廣大讀者學(xué)習(xí)參考，本版分上下兩期刊登此文,，敬請關(guān)注,。

案前準備部分
　　（一）案件來源
　　《食品通用指南》除明確列明《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（以下稱總局2號令）所列舉的五種案件來源外,，還明確規(guī)定：“對屬于市場監(jiān)管部門管轄的案件線索,，應(yīng)制作《案件來源登記表》報辦案機構(gòu)負責(zé)人簽署處理意見?！?br>　　很多執(zhí)法人員在日常執(zhí)法中有種錯誤的習(xí)慣性做法,，就是在案件確定立案時才填寫《案件來源登記表》,。《食品通用指南》明確,，在接收案件線索時,，就應(yīng)當先制作《案件來源登記表》。
　　實際上,，無論是否“屬于市場監(jiān)管部門管轄的案件線索”,，均應(yīng)制作《案件來源登記表》報相關(guān)負責(zé)人簽署處理意見。制作《案件來源登記表》及簽署處理意見的負責(zé)人并不僅限于辦案部門,，亦可以為其他內(nèi)設(shè)部門,，比如首接部門或相關(guān)流轉(zhuǎn)部門等。
　　此外,，還有一點需要格外注意：除制作《案件來源登記表》外,，在案件來源部分，還應(yīng)當注意將收集到的相關(guān)證據(jù)材料一并入卷,。比如涉及投訴舉報的,，應(yīng)當將投訴舉報的相關(guān)工單、通話記錄,、工作記錄（接待記錄）及投訴舉報人提供的證據(jù)材料等一并入卷,。監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的，要將相應(yīng)的監(jiān)督檢查來源,、監(jiān)督檢查現(xiàn)場記錄,、抽檢記錄、檢驗報告等相應(yīng)證據(jù)材料一并入卷,。
　?。ǘ┌讣治龊土?br>　　《食品通用指南》明確辦案機構(gòu)應(yīng)當進行案件線索分析和核查，判斷有無違法行為存在,。
　　其一,，有違法行為存在并不意味著必須立案。立案的四大條件之一,，是“應(yīng)當給予行政處罰”,。對線索分析和經(jīng)核查確認，雖有違法行為存在但依法應(yīng)當不予處罰或可以不予處罰的,，可不予立案,，仍可填寫《不予立案審批表》。
　　其二,，對案件線索分析,，可以根據(jù)實際需要制作書面分析材料,。相關(guān)分析材料可以根據(jù)實際情況決定是否入卷,?？梢匀刖淼模瑧?yīng)當入副卷,。
　　其三,，立案前核查時亦可根據(jù)案件實際需要進行現(xiàn)場檢查、詢問或采取先行登記保存或強制措施等,，不僅限于《食品通用指南》中的監(jiān)督檢查,。有部分執(zhí)法人員認為現(xiàn)場檢查、詢問或采取先行登記保存或強制措施等,，應(yīng)當且只可以在立案之后才可以進行的觀點是錯誤的,。
　　其四，實踐中,，收到商家違法線索后,，經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)“因當事人下落不明致使案件暫時無法調(diào)查”的情形，也應(yīng)當按照總局2號令第十九條的規(guī)定,，根據(jù)核查情況,，由部門負責(zé)人決定是否立案。立案后,，如果因為被舉報人未在住所地經(jīng)營,，又無法取得聯(lián)系，致使行政處罰程序無法進行時,，可依據(jù)總局2號令第四十六條的規(guī)定,，中止調(diào)查。從立法技術(shù)上講,，在第四十六條而非第二十條中規(guī)定“因當事人下落不明致使案件暫時無法調(diào)查”的處理情形,，是對當事人下落不明是否予以立案的明確指引。
　?。ㄈ┌盖皽蕚?br>　　《食品通用指南》明確了以下幾點：
　　其一,，辦案人員不得少于兩人，而非只可指定兩人,。尤其是重大疑難復(fù)雜案件,，可以指定多人分別參與案件辦理，確定人員分工,。
　　其二,，明確列舉現(xiàn)場檢查前應(yīng)當準備的基本執(zhí)法文書和執(zhí)法裝備，做好檢查前的準備,。
　　其三,，列舉商請公安機關(guān)提前介入的情形。
　　筆者補充以下幾點：
　　首先,，除詢問前應(yīng)當制作詢問提綱外,，在現(xiàn)場檢查前還應(yīng)當制作檢查方案（檢查提綱）,。尤其是重大疑難復(fù)雜案件，檢查方案必不可少,。方案除列明人員分工安排,、材料和設(shè)備準備外，還應(yīng)當根據(jù)案件的具體情況,，列明檢查事項,、檢查內(nèi)容和相關(guān)準備措施、相關(guān)部門或人員溝通聯(lián)絡(luò)等情況,。提前分析判斷當事人可能的配合程度,、違法行為的嚴重程度等，并作出相應(yīng)的預(yù)案,。
　　其次,，做好與其他相關(guān)部門或人員的溝通聯(lián)絡(luò)準備工作。應(yīng)當根據(jù)實際需要,，決定是否提前聯(lián)系屬地政府部門,、包保人員、基層組織工作人員,、網(wǎng)格員及其他相關(guān)部門工作人員等,。如需現(xiàn)場提取復(fù)雜證據(jù)、電子取證,，對涉案物品,、設(shè)備等查驗或檢驗，還需要提前聯(lián)系相關(guān)專業(yè)人員,、檢驗檢測人員等到場配合,。
　　最后，做好向上級的請示匯報工作,。根據(jù)需要口頭或書面匯報,，必要時應(yīng)當經(jīng)上級口頭、書面批準或批示后,，方可采取相關(guān)調(diào)查措施,。

案件調(diào)查部分
　　（一）確認違法主體和現(xiàn)場檢查注意事項
　　《食品通用指南》明確了以下重點內(nèi)容：
　　其一,，在已有明文規(guī)定的基礎(chǔ)上,，再次強調(diào)：首次向當事人收集、調(diào)取證據(jù)的,，應(yīng)告知其享有陳述權(quán),、申辯權(quán)以及申請回避的權(quán)利。
　　其二，重申調(diào)查取證首先應(yīng)確認違法主體,。查看《營業(yè)執(zhí)照》《食品生產(chǎn)許可證》《食品經(jīng)營許可證》及相關(guān)資質(zhì)證明,、相關(guān)人員身份證明并復(fù)印等。
　　其三,，羅列了現(xiàn)場檢查的基本事項和現(xiàn)場筆錄應(yīng)當記錄的相關(guān)內(nèi)容。包括但不限于：詳細填寫現(xiàn)場檢查地址,，客觀記錄涉案產(chǎn)品存放的具體位置,、數(shù)量，核對記錄涉案產(chǎn)品標簽上的生產(chǎn)日期,、保質(zhì)期及企業(yè)信息等內(nèi)容,，并對現(xiàn)場檢查情況拍照記錄；查閱與涉案產(chǎn)品有關(guān)的合同,、票據(jù),、賬簿、電子數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)資料并提取,、核對,，注明出證日期、證據(jù)出處,，同時簽字,；如實記錄收集證據(jù)的過程、辦案人員采取的措施（如抽樣）及現(xiàn)場人員的表現(xiàn)等,。
　　其四,，在檢查現(xiàn)場對涉案物品采取先行登記保存或強制措施的流程、范圍及注意事項等,。
　　筆者補充以下幾點：
　　首先,，在檢查現(xiàn)場，往往需要通過查閱相關(guān)資質(zhì)證照等方式,，確定涉嫌違法的當事人,。在確定當事人的同時，還應(yīng)當根據(jù)當事人的主體登記性質(zhì),，準確認定屬于法人,、其他組織或個體工商戶等不同主體，同時對不同主體的法定代表人,、負責(zé)人,、出資人、經(jīng)營者乃至實際經(jīng)營者等進行確認,。上述人員不能到場的,，其指定、授權(quán)的其他相關(guān)人員，指定,、授權(quán),、委托手續(xù)必須齊全。還有最重要的一點,，一定要在第一時間要求當事人簽署送達地址確認書,，確認送達地址和送達方式等。
　　其次,，現(xiàn)場檢查流程要規(guī)范,，檢查事項和記錄內(nèi)容要完整，以達到全面調(diào)查案件事實,、充分提取證據(jù)的履職要求,。實踐中，部分執(zhí)法人員對如何開展現(xiàn)場檢查和記錄相關(guān)檢查事項不了解,，有的檢查記錄過于簡單,，僅表述為“我局執(zhí)法人員對某某現(xiàn)場進行了現(xiàn)場檢查”或“我局執(zhí)法人員在檢查現(xiàn)場未發(fā)現(xiàn)涉案物品”。按照履職到位的要求,，除《食品通用指南》中羅列的現(xiàn)場檢查基本事項和現(xiàn)場筆錄應(yīng)當記錄的相關(guān)內(nèi)容外,，檢查人員還需要根據(jù)涉嫌違法行為、案件線索等層層遞進,，針對發(fā)現(xiàn)的問題或應(yīng)當查明的事項,、求證的內(nèi)容等，延伸檢查,。
　　最后,，采取先行登記保存或強制措施，要根據(jù)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的實際情況,，準確判斷采取相應(yīng)措施的范圍,。例如，有的執(zhí)法人員只重視涉案食品或食品添加劑等,，忽略了與違法行為直接或間接相關(guān)的用于食品或食品添加劑的包裝材料,、容器、洗滌劑,、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具,、設(shè)備等相關(guān)物品或場所，導(dǎo)致因未及時采取相應(yīng)措施,，相關(guān)物品或證據(jù)等被轉(zhuǎn)移,、滅失。
　?。ǘ┟鞔_詢問調(diào)查注意事項
　　《食品通用指南》明確了以下重點內(nèi)容：
　　其一,，提前制定詢問計劃和詢問提綱,。要圍繞已取得的證據(jù)和違法行為人的主觀故意或過錯等行為動機制定詢問計劃，計劃應(yīng)當包括向哪些人進行詢問,，擬取得哪些證據(jù)或當事人陳述,、證人證言等。同時,，還要對不同的被詢問人有針對性地制定詢問提綱等,。
　　其二，注意詢問全過程的程序細節(jié)問題,。比如應(yīng)個別進行,，詢問前出示執(zhí)法證，告知相應(yīng)權(quán)利義務(wù),，收集相關(guān)證件材料，查明相關(guān)信息,，詢問后核對筆錄等,。
　　其三，列舉相關(guān)重點詢問內(nèi)容,。食品案件需重點詢問涉案產(chǎn)品采購過程,、單位、時間,，產(chǎn)品生產(chǎn)日期及批次,、數(shù)量、價格,、存放地點,、使用情況，成品（半成品）銷售價格以及其他相關(guān)信息,，查清涉案金額和違法所得等,。
　　筆者補充一點：
　　詢問筆錄雖然在證據(jù)效力上一般低于書證物證等其他客觀證據(jù)，但詢問筆錄往往是對已取得的書證物證,、視聽資料,、電子證據(jù)等其他證據(jù)、現(xiàn)場筆錄記錄的涉嫌違法事實等證據(jù)的進一步確認,、串聯(lián)和補強,，是對當事人的主觀故意或主觀過錯以及對違法行為的認識程度、有無停止違法行為,、進行整改等計劃和措施,、是否如實陳述積極配合調(diào)查等裁量情節(jié)的完整記錄，也是證據(jù)三性的關(guān)聯(lián)性的直接載體,，是形成完整證據(jù)鏈條的關(guān)鍵,。同時，詢問也是對當事人進行普法宣傳、釋理說法,、指導(dǎo)服務(wù),、教育引導(dǎo)的最好時機，更是和當事人溝通聯(lián)系,、消除對立或?qū)骨榫w的有效途徑,。可根據(jù)詢問筆錄,，針對當事人提出的各種抗辯事由,，有針對性地發(fā)問，并對后續(xù)調(diào)查內(nèi)容和方向作出規(guī)劃,。
　?。ㄈ┟鞔_責(zé)令改正、抽樣檢驗,、涉刑移送和限期提供材料等事項
　　《食品通用指南》明確了以下重點內(nèi)容：
　　其一,，責(zé)令改正應(yīng)適用于當事人所有的違法行為。行政機關(guān)實施行政處罰時,，應(yīng)當責(zé)令當事人立即改正或限期改正違法行為,，并在《行政處罰決定書》或《不予行政處罰決定書》中一并表述。責(zé)令改正應(yīng)當完整引用法律,、法規(guī),、規(guī)章的規(guī)定，寫明所依據(jù)的具體條款,。既要引用實體法,，也要引用程序法。對于程序法確實沒有規(guī)定的,，可以只引用實體法和各?。▍^(qū)、市）的程序規(guī)定等,。法律,、法規(guī)、規(guī)章對逾期不改,、拒不改正的后果有規(guī)定的,，應(yīng)當填寫相應(yīng)規(guī)定，明確告知逾期不改,、拒不改正的后果,。在實踐中，存在一種情形：法律,、法規(guī)只規(guī)定不得或禁止某行為,，但實體法并未規(guī)定責(zé)令改正或處罰,。有觀點認為此時不需要責(zé)令改正。筆者對此持不同意見,，此時應(yīng)只在存在違法行為部分寫明違反實體法的具體法律規(guī)定,，依據(jù)程序法的規(guī)定予以責(zé)令改正即可。違法情節(jié)輕微的,，可以先采取口頭或書面教育,、勸誡、疏導(dǎo)等方式,，促使當事人自覺履行法定義務(wù),、糾正錯誤。經(jīng)教育后自覺履行法定義務(wù),，且未造成危害后果的,，可以不予追究法律責(zé)任。
　　其二,，再次強調(diào)案件稽查不受抽樣數(shù)量,、抽樣地點、被抽樣單位是否具備合法資質(zhì)等限制,。這也是基層執(zhí)法人員容易犯錯,、與日常監(jiān)督抽檢相混淆的問題,，有時會以案件調(diào)查過程中抽樣基數(shù)不足,、被抽樣單位不具備合法資質(zhì)等為由，主張不能抽檢,、放棄抽檢,，導(dǎo)致案件后續(xù)辦理困難。
　　其三,，強調(diào)涉刑移送的同時,，抄送同級檢察機關(guān)。這一點也是基層執(zhí)法人員容易忽視的,，應(yīng)引起重視,。
　　其四，再次強調(diào)對與案件關(guān)聯(lián)性強的材料,，應(yīng)當讓當事人限期提供,，填寫《限期提供材料通知書》。當然,，根據(jù)文書范本的要求,，在向當事人發(fā)出《詢問通知書》時，可以直接在《詢問通知書》中載明讓當事人限期提供的材料目錄,，而不必另行填寫《限期提供材料通知書》,。

□市場監(jiān)管總局法規(guī)司 吳東海
　　山東省威海市文登區(qū)市場監(jiān)管局 田海助
　　山東省威海市市場監(jiān)管局 李鴻旭