案情簡(jiǎn)介
　　近期，一家通過(guò)App提供上門(mén)家政服務(wù)（保潔、維修等）的科技公司因經(jīng)營(yíng)不善長(zhǎng)期虧損，拖欠員工工資造成勞資糾紛，還因預(yù)收客戶(hù)充值款項(xiàng)卻既不提供服務(wù)也無(wú)法退款被集中投訴。

法律分析
　　勞資糾紛主要由政法部門(mén)牽頭、人社部門(mén)負(fù)責(zé)處理，經(jīng)營(yíng)者預(yù)收款卻不提供服務(wù)或無(wú)法退款的情形，主要由商務(wù)部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合處理。該公司經(jīng)營(yíng)行為分別涉及商務(wù)部門(mén)的兩個(gè)規(guī)章。
　　首先，該公司主營(yíng)業(yè)務(wù)是提供上門(mén)保潔、維修等服務(wù)，屬于《家庭服務(wù)業(yè)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第二條規(guī)定的“本辦法所稱(chēng)家庭服務(wù)業(yè)，是指以家庭為服務(wù)對(duì)象，由家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)指派或介紹家庭服務(wù)員進(jìn)入家庭成員住所提供烹飪、保潔、搬家、家庭教育、兒童看護(hù)以及孕產(chǎn)婦、嬰幼兒、老人和病人的護(hù)理等有償服務(wù)，滿(mǎn)足家庭生活需求的服務(wù)行業(yè)”。經(jīng)查，該公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍包含“家政服務(wù)、專(zhuān)業(yè)保潔”等項(xiàng)目，屬于《辦法》中的“家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)”（依法設(shè)立從事家庭服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)、事業(yè)、民辦非企業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織等營(yíng)利性組織），因此其經(jīng)營(yíng)必須符合《辦法》法定要求。
　　該公司被投訴事項(xiàng)主要是以充值有優(yōu)惠為由，預(yù)收多名客戶(hù)的充值款項(xiàng)，但因拖欠員工工資而不能正常安排工人提供上門(mén)家政服務(wù)，明顯違反《辦法》第十二條“家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)在家庭服務(wù)活動(dòng)中不得有下列行為……（二）不按服務(wù)合同約定提供服務(wù)……（六）扣押、拖欠家庭服務(wù)員工資或收取高額管理費(fèi)”，對(duì)應(yīng)罰則都是第三十五條“家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)有本辦法第十二條規(guī)定行為的，由商務(wù)主管部門(mén)或有關(guān)主管部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，屬于商務(wù)主管部門(mén)職責(zé)的，可處3萬(wàn)元以下罰款，屬于其他部門(mén)職責(zé)的，由商務(wù)主管部門(mén)提請(qǐng)有關(guān)主管部門(mén)處理”。
　　其次，該公司經(jīng)營(yíng)模式主要是通過(guò)App預(yù)收客戶(hù)充值款項(xiàng)、后續(xù)提供服務(wù)時(shí)抵扣，經(jīng)營(yíng)類(lèi)別也符合《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)付卡管理辦法》）附件1“單用途商業(yè)預(yù)付卡行業(yè)分類(lèi)表”中的“居民服務(wù)業(yè)”（家庭服務(wù)）和“修理業(yè)”（家用電器維修），其經(jīng)營(yíng)可視為《預(yù)付卡管理辦法》規(guī)定的“開(kāi)展單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)”。該公司既未按規(guī)定辦理發(fā)卡備案，還因勞資糾紛不能提供服務(wù)也無(wú)法退款，分別違反《預(yù)付卡管理辦法》第七條“發(fā)卡企業(yè)應(yīng)在開(kāi)展單用途卡業(yè)務(wù)之日起30日內(nèi)按照下列規(guī)定辦理備案”，以及第二十一條“發(fā)卡企業(yè)或售卡企業(yè)應(yīng)依單用途卡章程或協(xié)議約定，提供退卡服務(wù)”和第二十二條“發(fā)卡企業(yè)終止兌付未到期單用途卡的，發(fā)卡企業(yè)和售卡企業(yè)應(yīng)向持卡人提供免費(fèi)退卡服務(wù)，并在終止兌付日前至少30日在備案機(jī)關(guān)指定的媒體上進(jìn)行公示”。上述條款對(duì)應(yīng)罰則是第三十六條“發(fā)卡企業(yè)違反本辦法第七條規(guī)定的，由違法行為發(fā)生地縣級(jí)以上地方人民政府商務(wù)主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期仍不改正的，處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款”和第三十七條“發(fā)卡企業(yè)或售卡企業(yè)違反本辦法第十四條至第二十二條規(guī)定的，由違法行為發(fā)生地縣級(jí)以上地方人民政府商務(wù)主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期仍不改正的，處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款”等規(guī)定。

問(wèn)題探討
　　執(zhí)法實(shí)踐中，上述兩個(gè)規(guī)章涉及的行政處罰權(quán)在大部分地區(qū)都已從地方商務(wù)部門(mén)劃轉(zhuǎn)至同級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，但因規(guī)章立法所限，對(duì)該公司的上述違法行為的處理，只能先依法責(zé)令限期改正，即使當(dāng)事人逾期不改，也只能給予1萬(wàn)元到3萬(wàn)元的罰款。單純的“責(zé)令改正或限期改正”并不屬于行政處罰種類(lèi)，早在2012年12月原國(guó)務(wù)院法制辦就曾復(fù)函給陜西省政府法制辦，明確“責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的違法行為……不應(yīng)理解為行政處罰”。既然不屬于行政處罰，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)就并非市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)，理應(yīng)先由商務(wù)部門(mén)責(zé)令當(dāng)事人限期改正，只有逾期不改正的才移交給市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)作后續(xù)行政處罰。兩部規(guī)章的罰款力度明顯偏弱，不足以震懾違法行為。
　　那么此類(lèi)違法行為是否只能按上述方法處理？其實(shí)還有一種解決方式，即適用2024年7月1日起施行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。該《條例》一大亮點(diǎn)就是對(duì)“預(yù)付款消費(fèi)”作出規(guī)定，第二十二條明確：“經(jīng)營(yíng)者收取預(yù)付款后，應(yīng)當(dāng)按照與消費(fèi)者的約定提供商品或者服務(wù)，不得降低商品或者服務(wù)質(zhì)量，不得任意加價(jià)。經(jīng)營(yíng)者未按照約定提供商品或者服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求履行約定或者退還預(yù)付款……消費(fèi)者依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定或者合同約定，有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)履行提供商品或者服務(wù)的義務(wù)，或者要求退還未消費(fèi)的預(yù)付款余額”，對(duì)應(yīng)罰則是第五十條第二款：“經(jīng)營(yíng)者違反本條例第二十二條規(guī)定的，由有關(guān)行政部門(mén)責(zé)令改正，可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告、沒(méi)收違法所得、處以違法所得1倍以上10倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處以50萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”上述條款恰恰對(duì)應(yīng)當(dāng)事人通過(guò)App收取客戶(hù)預(yù)付款后既不按約定提供服務(wù)也不退款的情形，不論是從法律層級(jí)效力來(lái)看（《條例》是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，前述《辦法》《預(yù)付卡管理辦法》只是商務(wù)部的部門(mén)規(guī)章），還是考慮行政處罰法第二十九條設(shè)定的“罰款就高”原則，都應(yīng)該適用《條例》來(lái)處罰。
　　此外，需要注意兩點(diǎn)：一是該《條例》第五十條的罰則并非一概由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)行使，《條例》第二十八條規(guī)定“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)和其他有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的協(xié)同配合和信息共享，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)實(shí)施抽查檢驗(yàn)等監(jiān)管措施，及時(shí)查處侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”，而第五十條表述為“有關(guān)行政部門(mén)”（即包括市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和其他有關(guān)行政部門(mén)），這就意味著其他行業(yè)主管部門(mén)也可以適用該罰則，只不過(guò)因商務(wù)部門(mén)相關(guān)事項(xiàng)的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)至市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，所以本案由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)行使處罰權(quán)。二是即使市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)據(jù)此作出處罰，但處罰事項(xiàng)并不直接涉及當(dāng)事人“拖欠家庭服務(wù)員工資”（《辦法》第十二條第二項(xiàng)）和“開(kāi)展單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)但未辦理備案”（《預(yù)付卡管理辦法》第七條），是否認(rèn)為與《條例》中違法行為存在邏輯牽連關(guān)系而視為同一違法行為，或者仍須單獨(dú)處理？當(dāng)事人在資金鏈斷裂情況下能否整改？以上問(wèn)題在實(shí)踐中仍存在一定爭(zhēng)議，有待相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步明確。

□廣東省東莞市市場(chǎng)監(jiān)管局 孔 迪