行政處罰中的立案制度是行政處罰程序的起點，對于保障行政處罰的公正、透明、合法具有重要意義。行政處罰立案是行政機(jī)關(guān)正式啟動處罰程序的首要環(huán)節(jié)，是行政機(jī)關(guān)對違法行為線索材料進(jìn)行初步審查后，認(rèn)為存在依法需要予以行政處罰且屬本機(jī)關(guān)管轄范圍的違法事實，決定啟動行政處罰普通程序開展調(diào)查處理的行政執(zhí)法制度。
　　修訂后的行政處罰法通過法律層次明確行政處罰的立案制度，立案程序從行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠砍绦颍鼓撤N具體行政行為具備可訴性，防止有案不立、久查不結(jié)等現(xiàn)象。行政處罰法第三十九條要求，行政處罰的實施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示。行政處罰法第五十四條第二款規(guī)定“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案”，但未對立案標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)作出明確規(guī)定。《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）對立案的程序和依據(jù)予以明確，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序規(guī)定立案或不予立案。

立案的條件
　　（一）立案的前提條件
　　《程序規(guī)定》第十八條規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人決定是否立案。”通過核查來確定是否立案是立案前的重要程序，未經(jīng)核查擅自決定立案調(diào)查違反程序規(guī)定。
　　（二）立案的實質(zhì)條件
　　《程序規(guī)定》第十九條明確，經(jīng)核查符合以下四種條件的，應(yīng)當(dāng)立案。一是有證據(jù)初步證明存在違反市場監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章的行為；二是依據(jù)市場監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；三是屬于本部門管轄；四是在給予行政處罰的法定期限內(nèi)。符合上述條件的，應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人決定是否立案，不符合上述條件的，不予立案。
　　（三）可以不予立案的法定情形
　　《程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，經(jīng)核查有下列四種情形之一的，可以不予立案。一是違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果；二是初次違法且危害后果輕微并及時改正；三是當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；四是依法可以不予立案的其他情形。

立案后能否銷案（撤案）
　　行政處罰法和《程序規(guī)定》均未對銷案（撤案）作出明確規(guī)定，故銷案（撤案）不是嚴(yán)格意義上的法定術(shù)語。在市場監(jiān)管行政處罰程序中，不存在銷案（撤案）這一說法，只能按照程序規(guī)定處置。
　　行政處罰法第五十七條規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰；（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。”因此，立案后進(jìn)入行政處罰程序的案件，只能根據(jù)普通程序規(guī)定的步驟，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況分別作出決定。

證據(jù)認(rèn)定
　　部分市場監(jiān)管部門執(zhí)法辦案人員存在“只有立案后才能開展調(diào)查，取得的證據(jù)才能作為證據(jù)使用”的錯誤觀點。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》規(guī)定，能夠反映案件真實情況、與待證事實相關(guān)聯(lián)、來源和形式符合法律規(guī)定的證明材料就是證據(jù)。因此，證據(jù)就是行政處罰執(zhí)法辦理中能夠證明案件事實，反映案件真實情況，與待證事實相關(guān)聯(lián)、來源和形式符合法律規(guī)定的證明材料。行政處罰法沒有立案后取得的證據(jù)才能作為證據(jù)使用的規(guī)定，同時，《程序規(guī)定》第二十三條第二款明確規(guī)定：“立案前核查或者監(jiān)督檢查過程中依法取得的證據(jù)材料，可以作為案件的證據(jù)使用。”綜上所述，只要材料查證屬實的，均可作為認(rèn)定案件事實的證據(jù)。

簡易程序查處的案件是否需要立案
　　行政處罰法第五章第二節(jié)的簡易程序部分僅規(guī)定“執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件，填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書，并當(dāng)場交付當(dāng)事人”，但在第五章第三節(jié)普通程序規(guī)定中，對立案作出明確規(guī)定：“除本法第五十一條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案。”因此，只有適用普通程序才有立案這一環(huán)節(jié)的規(guī)定，立案程序并非適用行政處罰簡易程序的必經(jīng)程序。既然無須立案，也就沒有義務(wù)告知當(dāng)事人是否立案。

“訴轉(zhuǎn)案”辨析
　　“訴轉(zhuǎn)案”這一提法也非嚴(yán)格意義上的法定術(shù)語。投訴是消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)管部門解決該爭議的行為。對于投訴，市場監(jiān)管部門只有組織調(diào)解的職責(zé)，調(diào)解不成建議雙方當(dāng)事人通過其他渠道解決爭議和糾紛。舉報是自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)管部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為，對于舉報查證屬實的，市場監(jiān)管部門將啟動行政處罰程序。
　　《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第七條規(guī)定：“向市場監(jiān)督管理部門同時提出投訴和舉報，或者提供的材料同時包含投訴和舉報內(nèi)容的，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定的程序?qū)ν对V和舉報予以分別處理。”在受理環(huán)節(jié)就已經(jīng)對投訴和舉報進(jìn)行了區(qū)別，所以一般也不存在“訴轉(zhuǎn)案”問題。第二十三條規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門在調(diào)解中發(fā)現(xiàn)涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，并按照市場監(jiān)督管理行政處罰有關(guān)規(guī)定予以處理。”此種情況是在調(diào)解過程中發(fā)現(xiàn)了涉嫌違法行為的新線索，應(yīng)當(dāng)按照市場監(jiān)管行政處罰有關(guān)規(guī)定予以處理，是否會成為案件以及是否立案調(diào)查，均需進(jìn)一步核查方能確定。因此，在市場監(jiān)管部門行政處罰程序中沒有“訴轉(zhuǎn)案”這種說法，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)慎用。

立案前核查與立案后調(diào)查的區(qū)別
　　兩者的區(qū)別主要在于側(cè)重點不同。立案前的核查主要基于四種情形，一是有證據(jù)初步證明存在違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，二是依據(jù)市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，三是屬于本部門管轄，四是在給予行政處罰的法定期限內(nèi)。行政處罰立案后的調(diào)查，是查清案件事實真相的一種手段，其目的在于獲得可以證實案件事實的各種證據(jù)，以證明違法行為的大小，情節(jié)的嚴(yán)重性，是否存在危害后果，是否存在主觀過錯等。因此，立案后的調(diào)查實質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)獲取證據(jù)的過程，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用合法手段獲取證據(jù)。前者更側(cè)重程序方面的考量，后者側(cè)重事實及案件性質(zhì)定性方面的認(rèn)定。

□山西省晉中市市場監(jiān)管局 趙飛雁 陳晉平